Concentração da renda do petróleo acirra debate sobre distribuição de royalties no Brasil

Dados do Sistema de Informações Contábeis e Fiscais do Setor Público Brasileiro (Siconfi) revelam que o Rio de Janeiro conta com 21 cidades com receita orçamentária acima de R$ 1 bilhão. Dessas, pelo menos cinco estão entre as que têm o maior volume de recursos provenientes da extração de petróleo.

Para se ter uma ideia, só em 2024, municípios como Maricá, Macaé, Niterói, Saquarema e Campos dos Goytacazes receberam R$ 10,6 bilhões em royalties e participações especiais cobradas sobre campos de grande produtividade. Esse montante corresponde a 59% dos R$ 18 bilhões transferidos a todas as cidades fluminenses.

O estado do Rio de Janeiro e os municípios situados na unidade da federação, juntos, receberam R$ 44 bilhões, ou 75% da renda do petróleo distribuída para todo o país. Os dados constam em estudo publicado em 2025 pelo Instituto de Estudos Socioeconômicos (Inesc).

Esse nível de concentração de recursos em poucos municípios tem chamado a atenção de entidades que atuam junto aos interesses dos entes locais, como a Confederação Nacional de Municípios (CNM), que tem encabeçado uma campanha em defesa da mudança na distribuição dos recursos, alvo de uma ação no Supremo Tribunal Federal (STF) desde 2012.

O presidente da CNM, Paulo Ziulkoski, avalia que a ampla concentração desse tipo de receita nos cofres de poucos municípios é uma das maiores distorções do federalismo fiscal brasileiro. Para ele, é preciso levar em conta que os royalties decorrem da extração de petróleo em alto-mar, e não do território desses entes locais.

“É bom lembrar que, constitucionalmente, os recursos naturais da plataforma continental, como o petróleo, pertencem à União, não havendo qualquer razão para que se indenizem os municípios ditos produtores, muito menos com base em um critério de confrontação geográfica desses municípios com campos de petróleo localizados em alto-mar”, destaca.

Em 2025, a Petrobras bateu recorde de produção no pré-sal, atingindo um volume de 2,45 milhões de barris de óleo e gás diariamente. No Brasil, os royalties e participações especiais são distribuídos conforme previsão na Lei nº 9.478/1997. A norma estabelece prioridade às cidades confrontantes com campos produtores ou que sediam instalações industriais relacionadas à produção petrolífera.

O intuito é garantir que esses municípios possam obter recursos necessários para administrar pressões relacionadas à infraestrutura, provocadas pelo aumento da população, ou eventuais impactos ambientais, como explica o especialista em orçamento público Cesar Lima.

“É fato que alguns municípios concentram, sem necessariamente ter uma força industrial, recursos advindos desses royalties. Mas é uma previsão legal. É claro que o dinheiro é importante para todos os municípios; a própria Constituição fala que os recursos que estão ali são da União. O que temos que ver é que esses municípios estão na linha de frente caso aconteça algum desastre ambiental”, avalia.

“A lei foi mudada para melhorar essa distribuição. Contudo, esses municípios, com receio de perderem muitos recursos, entraram na Justiça, e hoje está se aguardando uma decisão do STF em relação a essa repartição dos royalties, principalmente do pré-sal, que hoje é a maior fonte de distribuição de royalties para esses municípios”, acrescenta.

Em 2012, o Congresso aprovou nova lei com distribuição igualitária dos recursos entre todos os municípios. Contudo, essa alteração foi derrubada por liminar da Suprema Corte, a pedido do governo do estado do Rio de Janeiro, que depende de forma significativa desses recursos.

“Infelizmente, essa mudança foi barrada liminarmente no Supremo Tribunal Federal, e estamos esperando há mais de 13 anos que os ministros finalmente tomem uma decisão de mérito sobre o assunto, abrindo as portas para o futuro”, pontua Paulo Ziulkoski.

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Com exceção de Macaé, que é sede das operações na Bacia de Campos, onde nasceu a indústria do petróleo marítimo no Brasil, as outras quatro cidades bilionárias têm instalações menos significativas ligadas ao setor.

Porém, a expectativa é de que esse cenário de arrecadação elevada seja mantido, apesar da redução nas cotações internacionais do petróleo e do recuo da produção de alguns dos campos da região.

Uma projeção da Agência Nacional do Petróleo, Gás e Biocombustíveis (ANP) aponta que, em 2029, Saquarema receberá cerca de R$ 3,7 bilhões. Maricá ficará com aproximadamente R$ 1,8 bilhão. O município de Niterói, por sua vez, ficará com R$ 850 milhões. Araruama também seguirá com receita estimada acima de R$ 800 milhões.

Dentro desse contexto, os prefeitos de Maricá e do Rio de Janeiro, Washington Quaquá e Eduardo Paes, anunciaram, no início de dezembro de 2025, um acordo que visa ao compartilhamento de royalties do petróleo com os municípios de São Gonçalo, Guapimirim e Magé. O documento passará por análise do STF e pode acabar com uma disputa judicial acerca da divisão de royalties entre as cidades.

“É justo do ponto de vista técnico, porque somos todos da mesma região. Atuar de forma coletiva é fundamental para que cada município tenha seu próprio orçamento e capacidade de realizar projetos que melhorem a vida da população”, disse Washington Quaquá.

Por meio de nota, a Frente Nacional de Prefeitas e Prefeitos (FNP) afirmou que as discussões em torno da distribuição dos royalties do petróleo são relevantes, mas defendeu a necessidade de um debate mais detalhado dentro do conjunto das finanças municipais.

“As receitas provenientes do petróleo são importantes, mas representam apenas uma parcela do orçamento público local. Em 2024, as receitas totais dos municípios brasileiros somaram cerca de R$ 1,3 trilhão, enquanto os royalties e participações especiais corresponderam a aproximadamente 2,74% desse total”, defendeu.

Desigualdade regional

O problema relacionado à extrema concentração da renda do petróleo em poucos entes da federação foi objeto de avaliação do Tribunal de Contas da União (TCU 005.361/2023-0), publicada em 2024.

Pelos termos do documento, a utilização de critérios de distribuição desenvolvidos na década de 1980, para um cenário produtivo completamente diferente do atual, torna o modelo de divisão dos recursos obsoleto e desconexo, potencializando as desigualdades regionais.

O tribunal destacou ainda que esse cenário permite a criação de uma “loteria geográfica”, ao garantir PIB per capita de países desenvolvidos a municípios que, por acaso, estão localizados em frente às reservas.

Cidades dependentes de royalties

Além disso, um estudo do Programa Macrorregional de Caracterização de Rendas Petrolíferas (PMCRP) mostra que as receitas do petróleo somaram R$ 94,9 bilhões para estados e municípios brasileiros em 2024. Desse valor, R$ 58,22 bilhões são relacionados a royalties, e R$ 36,68 bilhões, a participações especiais.

O estado do Rio de Janeiro concentra as cidades mais dependentes desses recursos. Arraial do Cabo, por exemplo, tem 72% de seu orçamento financiado pelo petróleo. Em Saquarema, a porcentagem chega a 66%. Maricá atinge 63%; e Macaé, 30%.

O levantamento mostra ainda que a Bacia de Santos passou de 3% da produção nacional em 2010 para mais de 77% em 2024, consolidando-se como o principal polo de petróleo do país. Os números entre os municípios ficaram divididos da seguinte forma:

• Maricá (RJ) – R$ 4.236.632.602,78 (63%)
• Niterói (RJ) – R$ 2.233.782.780,64 (37%)
• Saquarema (RJ) – R$ 2.012.509.846,88 (66%)
• Macaé (RJ) – R$ 1.402.558.746,79 (30%)
• Campos dos Goytacazes (RJ) – R$ 706.419.060,78 (25%)
• Rio de Janeiro (RJ) – R$ 550.616.578,33 (1%)
• Arraial do Cabo (RJ) – R$ 547.273.096,61 (72%)
• Araruama (RJ) – R$ 525.587.140,38 (45%)
• São Sebastião (SP) – R$ 461.437.195,18 (28%)
• Ilhabela (SP) – R$ 399.435.591,65 (42%)

Fundos soberanos

Alguns desses municípios criaram fundos soberanos para guardar o dinheiro dos royalties. No caso de Maricá (RJ), o valor acumulado até o fim de 2025 ultrapassa R$ 2 bilhões. Esse fundo, criado no município em 2017, reserva entre 1% e 5% do valor total da arrecadação oriunda de royalties e participações especiais.

Já em Niterói (RJ), o montante somava R$ 1,5 bilhão até o dia 8 de janeiro de 2026. De maneira geral, esses recursos são aplicados em ativos financeiros. Contudo, em 2020, ficou autorizada a aplicação de até 70% dos recursos do fundo para custeio de políticas públicas municipais criadas para mitigação dos impactos econômicos e sociais provocados por pandemias, conforme definição da Organização Mundial da Saúde (OMS).

Além disso, a utilização desses valores em Niterói é admitida em caso de frustração de receitas, ou seja, quando a arrecadação de royalties ou de participação especial ficar abaixo do estimado pela ANP para o exercício fiscal corrente e do previsto na Lei Orçamentária Anual (LOA). Nessa situação, o fundo poderá cobrir até 50% da frustração da receita estimada, desde que o valor não represente mais de 20% do montante total do fundo naquele ano.

Diante disso, o especialista em orçamento público Cesar Lima considera necessário avaliar se, apesar dessa reserva e da destinação concentrada dos royalties, esses municípios têm organização e capacidade concretas para enfrentar adversidades econômicas ou ambientais.

“[É importante saber se o problema será resolvido pelo município] ou se, mais uma vez, vai recair na conta da União, como aconteceu em Brumadinho e Mariana. [Naqueles casos], apesar de o acordo judicial ter garantido muitos recursos para a reconstrução, uma parte significativa ainda foi absorvida pela União”, lembrou.

O presidente da CNM, Paulo Ziulkoski, entende como positiva a criação de fundos soberanos, por envolver a reserva de parte dos recursos provenientes da extração atual do petróleo para gerações futuras. Porém, para ele, não faz sentido restringir o uso desses recursos a poucos municípios.

“Essa visão de que o petróleo é de todos os brasileiros foi o que definiu, em 2012, a aprovação de uma lei alterando as regras de distribuição dos royalties, prevendo que uma parcela maior dos recursos fosse dividida entre todos os estados e municípios”, concluiu.

Perdas de participação no PIB

Levantamento divulgado pelo Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística (IBGE) mostra que, em 2023, 25 municípios concentraram 34,2% do Produto Interno Bruto (PIB) nacional, indicador que representa a soma de bens e serviços produzidos no país.

Contudo, no grupo de cinco municípios com as perdas mais intensas de participação no PIB nacional, todos tinham a economia relacionada à exploração de petróleo. Maricá (RJ) registrou queda de 0,3 ponto percentual. Em Niterói (RJ) e Saquarema (RJ), o recuo foi de 0,2 ponto percentual em cada uma. Ilhabela (SP) e Campos dos Goytacazes (RJ) completam a lista, ambos com redução de 0,1 ponto percentual.